张士诚与刘子仁签约后，刘子仁领兵回转刘庄去了。张士诚利用这一段时间，抓紧在村社里建立农民的基层组织，他沿用原来盐帮组织的经验，以村为单位，100户以下，设百户长一名。100户以上设百户长两名。每干户设千户长一名。村里的地主依士地多少和收成交按十抽一的比例交纳粮食。农户按三丁抽一的比例每年服役三个月。乡村的行政由百戸长具体执行，干户长负责监督。千户长对张士诚个人负责。这一套乡村行政制度的确立为张士诚今后政权的建立积累了丰富的经验。
另外义军在分界线一侧建立了税卡，对越界贸易收取一次性的税收。这些制度都是施耐庵根据他在元朝的政府里做官的经历加以改造后而利用的。这些政策的中心是轻税减负，休养生息。天下百姓苦元久矣，叫说有了这么一块方圆六七十里的世外桃源，纷纷拖家带口投方奔张士诚而来。人口多了，在古代人口就是最大的生产力，张士诚财政来源更加丰富，一部分对朝廷不满约乡村知识分了一，也都学着施耐庵的样子，主动为义军效力。施耐庵又向张士诚提议，适时打出驱除鞑虏光复中华的旗号。张士诚的行动果然引赶了官府的注意。前段时间，元军忙于围剿刘福通的红巾军，经过一段时间围剿，刘福通战死(一说病死)，其残部由其部将郭子兴带领，四处流窜，奄奄一息。元军也得到休整的机会。这几天，张士诚一动弹，四周乡县纷份举办，高邮府再也不敢捂着盖子不敢了。知府李正只好行文到扬州路，扬州路又行文到中书省。中书省批下驳书称，撮尔小匪，宜从速剿灭，以免日后势成燎原，不好收拾。批文的就是大元当朝宰相脱脱尔。
这脱脱儿可是当今朝廷里的第一能人，当红巾军势如燎原之势时，脱脱尔力排众议，首先利用汉族人为主的地方势力固守本士，形成一个个封锁红巾军活动的桩脚。针对红巾军的主要话动区域安徽河南平原广大的特点，从蒙古本部调来精悍的马队，利用骑兵的优势，对红巾军分割包围，实行各个击破的策略。这种以流动打流动的办法，对习惯了采用打一枪，换一个地方的红巾等确实非常有效。脱脱尔也因此也在朝庭中有了说一不二的资格。引起朝中一批元老贵族的的羡慕嫉妒恨，他们不断在元顺帝面前馋言，说脱脱一人独掌权柄，恐今后尾大不掉，又拿前几任皇帝的更替，都是由权臣作乱引起的说事。元顺帝此时正信任着脱脱尔，所以对这些元贵权贵的话一耳进，一耳出。此事传到脱脱儿那里，他不但不收敛气焰，反而更加强势，有时在元顺帝局前就敢公开斥责其他大臣。这为他将来的失败命运埋下了伏笔。
再说扬州路接到脱脱儿签发的中书省行文，当然不敢怠慢，连忙再行文高邮府。高邮府知府李正面时张士诚这个烫手山芋，吃又吃不下，扔几扔不掉。上次，他岳父刘子仁自高奋勇要替他拨去张士诚这颗眼中钉，肉中刺，他暗地里高兴了没几天，就传了的小舅子刘彪被活捉的消息。接着又接到刘子仁私下与张士诚签定了互不侵犯条约，退兵回丁浮刘庄的报告。他是竹篮打水一场空。现在上面来了催命符，他再不能装聋作哑，置之身外而不理了。
他首先召集了海陵县，盱眙县，兴化县三县县尹到高邮城里开会。因为张士诚目前的根据地就在三县夹缝之中，俗称“三不管”的区域。因而三县共有联防共攻之责。会上，李正把中书省的，扬州府的公文文一念，就问在坐的三位县尹，说：“你们谁有什么好办法就拿出来讨论讨论。”三个县尹都苦着个脸，不肯作声。李正一看都不肯打头炮，他就直接点名兴化县尹林恒如，说：“林县尹，张匪的在你县占地最多，你先谈谈你的看法，林县尹心想叫我谈，我谈什么?你老丈人上次说什么要讨匪立头功，结果儿子被人家抓了，就逃回来了。心里这么想，嘴巴里却说着：“本县现有分散在各处的兵丁八百余名，其中三百多人都是各乡各村临时抽调来的壮丁。除去守粮库，牢狱，和县府衙门的兵丁，真正能集合起来行动的也就三百多人。而张匪现在有二干多人，所以叫我县进攻张匪，无疑是以卵击石，有去无回。现在能自保已属不易，哪里有能力去进剿张匪呢？”旰胎县尹石绍兴连忙附和。盱眙县县尹石绍兴是个五十多岁的老头子，咳，咳，咳地喘了半天，说：“我们盱眙情况铜兴化县差不多，不过我们靠着洪泽湖，鱼多虾多，要是你们去剿张匪，我们一定多支援鱼虾给你们吃，别的就指望你们这般后生了。”石县尹现在想的就是快退老还乡了，不想再趟这趟浑水了。说完干笑两三声结束了自己的发言。海陵县县尹孟凡明冷笑道：“你是送鱼虾去打仗，还是送鱼虾给张匪吃?”李正连忙止住他们的话头说：“大敌当前，一定要精诚团结。”转头时海陵县尹孟凡明说：“孟兄，你说说看，我们该怎么办？”。孟县尹清清嗓子说，：“我看我们三县努努力，各出五百兵丁，再募集乡勇一干人，这样我们三县就四干五百人。加高邮府驻扎的一千五百营防正规军，我们就有了六千人。兵法云：倍则围之，三则攻之。我们有什么怕的？”
这孟县尹年青气盛，其叔父在扬州路里做官，故外放做官时，特地挑了海陵县这个滨海通江的大县，有海盐，舟楫之利，让他去磨炼，暗地里嘱咐他好好干，日后再把他升职调回扬州任事。他一说完，李正问其他二人，：“林县尹，石县尹，你们有什么意见。”林县尹说，：“海陵是大县，出一干五百人没问题，我们顶多出个一干二百人。”石县尹连忙跟进，：”说的是说的是，我们县也出一干二百人。”李正说道，：“剿匪大事，二位县尹不要推辞，这样，你们两县各出一干四百人，少的二百人，由高邮府补齐。大家回去赶紧准备，半个月后领兵到高邮府演兵场集合。”三人点头称是，起身向李正告辞离去。（未完待续）